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Informe para ADES Zonal Oeste. Panel del 2 de junio de 2017

Versión preliminar para discusión

 Jorge Notaro1

Desde 2015 hasta el momento a mediados de 2017 se implementó una política de ajuste que tuvo como objetivos prioritarios declarados la reducción del déficit fiscal y la inflación; los objetivos no se alcanzaron en 2016, la inflación y el déficit fiscal fueron mayores que en los dos años anteriores. Sin embargo el apoyo del FMI y de las empresas calificadoras de riesgo se mantuvo.

Esta situación permite considerar que los objetivos reales no eran los declarados. Lo que se logró en estos dos años fue el aumento de la deuda externa, se mantuvieron altas las ganancias y los intereses, los acreedores externos cobraron puntualmente y las Inversiones Extranjeras Directas (IED) pudieron enviar ganancias al exterior. En síntesis, se logró la seguridad y la rentabilidad del capital financiero

Se utilizaron como instrumentos la contracción de la demanda interna con un consumo privado estable y caída de la inversión pública, aumentos de tarifas de empresas públicas para aumentar los ingresos públicos, contención de los aumentos de salarios y pasividades reales. Se aceptó la reducción del número de personas trabajando, el aumento del desempleo, el deterioro de la calidad del empleo y la estabilización del número de personas pobres.

Era posible una política alternativa compensando la caída de la demanda externa con un aumento de la demanda interna, priorizando los niveles de actividad y de empleo, lo que podría lograrse con mayores impuestos al capital y sus ingresos, aumentos de salarios y de la inversión pública.

 

  1. La situación económica

El crecimiento del Producto Interno Bruto (PIB) en 2016 sorprendió al equipo económico y a las consultoras privadas. La explicación es sencilla, fue el resultado de una revisión a la baja de los datos de 2015 y como consecuencia los aumentos de 2016 parecen mayores. Si se consideran los dos años para eliminar este efecto, el PIB creció 0.9% anual durante 2015 y 2016, la actividad económica está estancada.

En el último informe del BCU en 2016 el PIB aumentó 1,5% lo que se ha destacado como un logro sorprendente al que los analistas del gobierno y del sector privado le buscaron ingeniosas explicaciones, que implicaría la validación de las medidas adoptadas. Sin embargo, el crecimiento mayor al esperado es sólo un resultado de una corrección de las cifras de 2015. En marzo de 2016 el BCU había informado que en 2015 el PIB había crecido 1% y el consumo privado (Cp) se había mantenido en el mismo nivel del año anterior; en su reciente informe, corrigió estas cifras y nos enteramos que en 2015 el PIB creció sólo 0.4% y que el consumo privado se redujo 0.5%. De modo que los resultados de 2016, mejores a los esperados, son consecuencia de que los resultados de 2015 fueron peores de lo que nos había informado el BCU2.

Al considerar el promedio anual de 2015 y 2016 con las nuevas cifras, el resultado es que el PIB creció 0.9% y que el consumo privado recuperó el nivel de 2014, está congelado desde hace dos años. La inversión privada (Ip) en 2016 cayó por tercer año consecutivo y se ubicó un 12% por debajo del nivel de 2014. La Inversión Extranjera Directa (IED) alcanzó un máximo de 3.032 millones de dólares en 2013 y se redujo aceleradamente los años siguientes hasta ubicarse en un 31.4% de ese nivel en 2016 La inversión pública (Ig) tuvo un importante aumento en 2013, aumentó 7.9% en 2016 y se ubicó un 5.3% por debajo del nivel de 2014. (Cuadro 1).

Cuadro 1. PIB, consumo e inversión.

Variaciones porcentuales

 

PIB

Cp

Ip

IED

Ig

2014

3.2

3.0

-2.8

-28.8

28.7

2015

0.4

-0.5

-8.5

- 40.7

-12.2

2016

1.5

0.7

-0.8

- 25.5

7.9

Fuente: BCU

La evolución de las exportaciones (X) y de las importaciones (M) se puede medir con dos procedimientos complementarios. En dólares corrientes se tiene en cuenta los cambios en los precios internacionales, las exportaciones (X) se estancaron en 2014 y cayeron los dos años siguientes ubicándose en 2016 un 17% por debajo del valor de 2014; las importaciones (M) se contrajeron durante los tres años, en 2016 estaban un 13% por debajo del valor de 2014. (Cuadro 2). En pesos constantes, que miden las variaciones de las cantidades así como su impacto en el PIB, las exportaciones aumentaron en 2014 y cayeron los dos años siguientes; las importaciones tuvieron un descenso más pronunciado.

Cuadro 2. Exportaciones (X) e importaciones (M)

Variaciones porcentuales

 

En dólares

En pesos constantes

 

X

M

X

M

2014

0.0

-2.4

3.5

0.8

2015

-10.8

-7.1

-0.6

-7.3

2016

-6.7

-3.6

-1.4

-2.9

Fuente: BCU

Es habitual que el BCU, así como otras instituciones que construyen estadísticas en otros países, difundan estimaciones preliminares que permiten tener más rápido la información y posteriormente se revisan. En la coyuntura actual llama la atención que el BCU corrija y  nos informe que los resultados de 2015 fueron peores. Sin juzgar intenciones ni sospechar de maquillaje de las cifras, no hay duda que el efecto psicológico es positivo para el gobierno, lo malo ya pasó, ahora estamos mejor ¿dentro de un año se corregirán también los datos de crecimiento a la baja?

  1. La política de ajuste y la rendición de cuentas

Para la política de ajuste se utilizaron como instrumentos la política fiscal y la política salarial, se contrajo la demanda interna con un consumo privado congelado, se redujo la inversión pública y aumentaron las tarifas de las empresas públicas para contribuir a reducir el déficit fiscal. Para las negociaciones en los Consejos de Salarios el gobierno impuso la desindexación de los salarios del IPC, con los objetivos declarados de mantener las fuentes de trabajo y el salario real.

La Constitución de la República establece que el Poder Ejecutivo proyectará el Presupuesto Nacional y lo presentará al Poder Legislativo dentro de los seis primeros meses del ejercicio de su mandato. El Poder Legislativo se pronuncia sobre montos globales por inciso, número de funcionarios y recursos, pero no tiene facultades para aumentar los gastos. Cada Cámara tiene un plazo de cuarenta y cinco días para pronunciarse y el Poder Ejecutivo puede enviar mensajes complementarios dentro de los veinte días a partir de la primera entrada del proyecto a cada Cámara. El que está vigente desde enero de 2016 seguirá hasta diciembre de 2020 y cada año con la Rendición de Cuentas el Poder Ejecutivo puede proponer aumentos del gasto.

La política de ajuste fiscal se implementó en el proyecto de Ley de Presupuesto Nacional (MEF, 2016 a) que establece las actividades que realizará el Sector Público durante cinco años, cuanto gastará para su cumplimiento así cómo va a obtener los ingresos (MEF2016 c). Se proyectó para el quinquenio, en porcentajes del PIB, un aumento de 0,6% en los ingresos, una reducción de 0,8% de los egresos primarios que incluye una reducción de 0,5% de las inversiones, un aumento de 0,6% del pago de intereses de deuda y como resultado final, la reducción del déficit global del sector público del 3,5% en 2014 a 2,5% en 2019. Las empresas públicas debían aumentar los ingresos y mejorar sus resultados operativos que contribuyen a reducir el déficit fiscal y con ese objetivo se aumentaron las tarifas. El pago de Impuesto a la Renta de las Actividades Económicas (IRAE) de las empresas públicas durante 2015 fue tan importante que aumentó la recaudación total de ese impuesto en 5.5% a precios constantes, a pesar de la contracción de 0.2% de los pagos de las empresas privadas (DGI 2016).

Los ingresos públicos alcanzaron un máximo de 30.3% del PIB y el gasto total (incluyendo el pago de intereses) un máximo de 32.9%, ambos en 2013; durante los años siguientes los ingresos fluctúan por encima del 29% y los gastos totales alcanzan un nuevo máximo en 2016 con un 33.3% por el aumento de los intereses de deuda (Cuadro 3).

Cuadro 3 Resultado Global S. Público Consolidado. Como porcentaje del PIB

Ingresos y Egresos del Sector Público

2013*

2014*

2015*

2016*

1. Ingresos Sector Público no Financiero (SPNF)

30.3

29.1

29.0

29.4

2. Egresos primarios S. Público no Financiero

30.1

29.5

28.8

30.0

2.1 Corrientes Gobierno Central + BPS

26.5

26.2

26.5

27.6

2.2 Inversiones (Gob. Central y Empresas Públicas)

3.5

3.2

2.3

2.4

3. Resultado primario Otras Instituciones

0.0

- 0.3

-0.2

0.0

4. Resultado primario S. Pco consolidado (1 – 2 + 3)

0.4

- 0.6

0.0

-0.6

5. Intereses de deuda

2.8

2.8

3.6

3.3

6. Resultado global S. Público consolidado (4 - 5)

-2.4

-3.5

-3.6

-3.9

*Preliminar. Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas.https://www.mef.gub.uy/540/1/mef/informacion-de-resultados-del-sector-publico.html.

El resultado global Sector Público consolidado fue deficitario y creciente pasando del 2.4% del PIB en 2013 al 3.9% en 2016. El gasto público total presentó un cambio muy importante en la composición, la inversión pública era el 3.2% del PIB en 2014 y fue 2.4% en 2016, el pago de intereses de deuda era el 2.8% del PIB en 2014 y aumentó a 3.6% en 2015 y 3.3 en 2016 (Cuadro 3). Durante 2014 el gasto en salud ejecutado por la Administración de Servicios de Salud del Estado (ASSE) fue el 8.0% del total del gasto público y en educación, 14.5% por la Administración Nacional de Educación Pública (ANEP) y 3.5% por la Universidad de la República (en https://www.cgn.gub.uy).

El resultado fiscal del sector público consolidado, al que habitualmente se hace referencia como déficit fiscal (DF) y se mide como porcentaje del PIB, en los doce meses que finalizan en marzo de 2016, era de 3.8% del PIB, última información disponible al finalizar este informe. La inversión se redujo un 0.1% del PIB y los intereses de deuda fueron el 3.1%.

(ile:///C:/Users/Jorge/Documents/Jorge/3.%20Estr%20y%20PolEc/3.6%20Pol%20Estado%20Trib/0.%200%20MEF%20Resultado%20consolidado%20SPco%20marzo-2017.pdf).

Durante 2015 la recaudación sobre los ingresos del capital (IRPF Categoría I) aumentó un 10.4% (DGI 2016 a); durante 2016 la recaudación de IRAE aumentó 20.1% y de IRPF Categoría II un 4% (DGI 2017 p.11). Teniendo en cuenta que las tasas no cambiaron, el aumento indica una mayor magnitud  de los ingresos del capital

También aumentaron los ingresos del capital extranjero, como lo indican el aumento del pago  intereses de deuda externa que pasaron de 894 en 2014 a 962 millones de dólares en 2015 y de utilidades de las Inversiones Extranjeras Directas (IED) que pasaron de 1.308 en 2014 a 1.380 millones de dólares en 2015. En la salida de capital durante 2015 se destaca el aumento de los depósitos en el exterior de residentes en el Uruguay (560 millones de dólares) y de los bancos (1.041 millones de dólares) facilitado por la reducción de los encajes (BCU 2016).

Del total recaudado por la Dirección General Impositiva (DGI) en 2016 el 60.4 % fue por impuestos al consumo, el 31.3 % por impuestos a la renta, el 6.5 % por impuestos a la propiedad y el resto por varios de menor importancia. En los impuestos a la renta el 14.7% se cobró a las ganancias de las empresas con el Impuesto a la Renta de las Actividades Económicas (IRAE) que grava con una tasa del 25% a las utilidades de las empresas, incluyendo a las del Estado. Del Impuesto a la Renta de las Personas Físicas (IRPF) el 2.1% corresponde a ingresos de capital y el 12.7% a ingresos del trabajo; grava los ingresos del trabajo con tasas que aumentan por tramos desde un mínimo de 10% hasta un máximo del 30% y del capital con distintas tasas según se trate de incrementos patrimoniales, intereses de depósitos bancarios, alquileres o utilidades distribuidas (DGI 2017 p.11).

El Gasto Tributario (GT) se define como la disminución de los impuestos a un sector o a un grupo y se estima como “aquella pérdida de recaudación que se generaría por un tratamiento impositivo desviado de la estructura normal de un impuesto.”Durante el período 2012- 2014, última información disponible al finalizar este informe, el promedio anual de GT por IRAE fue el 1.6% del PIB, por IRPF el 0.54% y por Impuestos al Patrimonio 1.21%. (DGI 2016 b p.22). Con el PIB en dólares estimado por el Banco Mundial para esos años esas exoneraciones fueron de 1.926 millones de dólares anuales. Las pérdidas de IRAE fueron principalmente por las actividades en Zonas Francas y por promoción de inversiones.

En el proyecto de Rendición de Cuentas presentado a mediados de 2016 se corrigieron a la baja las proyecciones de crecimiento y de recaudación, proponiendo nuevas medidas para aumentar los ingresos y reducir los gastos. Se propuso aumentar las tasas del Impuesto a la Renta de las Personas Físicas (IRPF) sobre los ingresos del trabajo y sobre los intereses, y del Impuesto de Asistencia a la Seguridad Social (IASS) sobre las pasividades. Se corrigieron algunas deficiencias del diseño del IRAE que permitían la elusión del impuesto, se propuso postergar para 2018 algunos aumentos de gastos aprobados en el presupuesto para 2017 y se anunció la reforma de las pasividades militares que generan un déficit de 400 millones de dólares al año. A principios de junio de 2017 el Poder Ejecutivo presentó un proyecto de ley de reforma de la Caja de Jubilaciones y Pensiones militares

Se propuso también postergar para 2018 aumentos de gastos aprobados en el presupuesto para 2017 por $2.588 millones de pesos, incluyendo: 455 millones de pesos para salud (350 para la Administración de Seguros de Salud del Estado ASSE, 55 para el Hospital universitario y 50 para las unidades docentes asistenciales), 200 millones para Instituto del Niño y Adolescente del Uruguay INAU y 1437 millones para educación (793 para la Administración Nacional de Educación Pública ANEP, 100 para la Universidad Tecnológica UTEC y 544 millones para la Universidad de la República UDELAR). La bancada de diputados del Frente Amplio logró, con la aceptación del Presidente, que no se recortaran 871 millones para la educación. En la versión original propuesta por el MEF el aumento de la tasa del IRPF y del IASS, así como la reducción de las eventuales deducciones empezaba para los ingresos de $33.400 y más, pero las gestiones del Frente Amplio llevaron al Presidente Vázquez a aumentar el mínimo a $50.100 (PIT – CNT 2016).

Con la rendición de cuentas de 2016 se anunció la reforma de las pasividades militares que generan un déficit de 400 millones de dólares al año y mientras se procesa pagarán un impuesto adicional al IASS. En mayo de 2017 el PE presentó un proyecto a la bancada del FA en el que se propone aumentar los años de servicio necesarios para el retiro y pone un tope a las pasividades; el MPP propuso una nueva ley orgánica para las fuerzas armadas que redujera el número de oficiales.

Las propuestas del Poder Ejecutivo no consideraron la posibilidad de aumentar los impuestos al capital para financiar el aumento de los gastos y reducir el déficit fiscal al mismo tiempo. Lo hizo el PIT - CNT que propuso aumentar la tasa del IRAE y del Impuesto al Patrimonio (IPAT) en lugar de  contraer el gasto destacando que “Esta propuesta alternativa se basa en obtener el mismo aumento de ingresos previsto en la del Poder Ejecutivo por 500 millones de dólares pero distribuido de una manera diferente”, los impuestos al trabajo serían el 20% de la recaudación mientras que los aportes del capital serían el 80%” (PIT – CNT 2016).

Cuando el equipo económico definió la política económica para 2015 y 2016 esperaba que la inversión privada y en particular la IED fueran los motores del aumento de la tasa de crecimiento del PIB. Para lograrlo se requería “mantener las reglas de juego” y por lo tanto no se podían aumentar los impuestos al capital ni a sus ingresos. No se tuvo en cuenta que los dueños de capital deciden invertir cuando tienen expectativas de vender la producción y por el contrario se encuentran con una demanda externa en caída, a la que se agregó la contracción de la demanda interna por el efecto de la política económica adoptada.

El proyecto del Poder Ejecutivo desvirtúa el papel de las empresas públicas a las que se impone el objetivo de recaudar y se deja de lado que contribuyen a desmercantilizar actividades, reducen el campo del capital y la dependencia, ejecutan actividades estratégicas o imprescindibles para que los sectores populares ejerzan sus derechos, actividades que ya no se realizarán para vender con ganancia ni formaran parte de las estrategias del capital extranjero. En la actual coyuntura el aumento de la inversión pública contribuye también a superar la caída del nivel de actividad que se percibe en la industria de la construcción, por ejemplo con un plan de vivienda para los sectores populares así como nuevos edificios para la educación y la salud.

  1. Las condicionantes de la política de ajuste

La política económica se interrelaciona con el contexto histórico que la condiciona y contribuye a explicarla, y al mismo tiempo, impacta sobre el mismo en un proceso continuo en el que se establecen relaciones dialécticas. La condicionante más importante es la inserción del Uruguay como país dependiente y, por lo tanto, dominado en el sistema de relaciones internacionales económicas, políticas, culturales y militares, con algunas particularidades a principios del siglo XXI como la emergencia de China como principal comprador de las exportaciones uruguayas y principal proveedor de las importaciones.Desde 2015 un cambio relevante en las condicionantes es la caída de las exportaciones.

Desde 2015 aumentaron las presiones para implementar una política de ajuste, en la que convergieron las calificadoras de riesgo, el FMI, las cámaras empresariales y las consultoras que asesoran el capital

En 2016 el FMI manifestó su acuerdo con la prudencia y el compromiso con la consolidación fiscal del gobierno uruguayo, la bancarización, los PPP, los nuevos lineamientos salariales y estimuló a adoptar nuevos pasos para eliminar total mente la indexación (FMI 2016). El Fondo Monetario Internacional, que expresa los intereses del capital financiero (Millet y Toussaint 2004, Ugarteche 2010) se anticipó a la oligarquía local y propuso contraer el gasto público y desindexar los aumentos de salarios (FMI 2015), la misma receta de hace cincuenta años para el Uruguay (Couriel y Lichtensztejn 1967). Para contraer el gasto público se invita al capital a asociarse con el Estado en Proyectos Público Privados (PPP) en los que realiza la inversión y la recupera con ganancias en un plazo acordado. No aumenta la inversión pública ni la deuda necesaria para financiarla, pero se ofrecen mejores condiciones que el mercado, seguridad y alta rentabilidad, el capitalista sabe cuánto va a ganar durante los próximos quince o veinte años sin ningún riesgo. Para el país tiene un costo alto que se pagará con ingresos públicos y comprometerá una parte creciente del gasto público de los próximos años. Hall (2014) analizó las experiencias de PPP que se realizaron desde 1985 en todo el mundo y concluyó que fue una forma cara e ineficiente de financiar las inversiones en infraestructura y servicios públicos.

Las agencias calificadoras de riesgo son empresas que cobran por evaluar las emisiones de deuda de gobiernos o de empresas e informar a sus clientes, los propietarios de capital financiero, que emisiones vale la pena comprar. Los evaluados aspiran a alcanzar la categoría de grado inversor (investment grade) que indica que el riesgo de incumplimiento de pago es bajo. En los países dependientes la evaluación finaliza con recomendaciones de medidas que aseguren la recuperación del capital invertido y la rentabilidad. Las críticas obligan a los Estados a pagar mayores intereses y pueden implicar la pérdida de potenciales compradores de sus bonos, ya que algunas instituciones sólo compran los que tienen la mejor calificación.

Desde principios de 2016 las principales calificadoras de riesgo (Moody ´s, Standard & Poors y Ficht) consideraron necesario la reducción del déficit fiscal y de la inflación. El informe de Moody's publicado el 9 de mayo de 2016 advirtió que "en caso de que las medidas de consolidación se queden cortas en reducir el déficit, la deuda pública podría superar el 50% del PIB en 2017, lo que socavaría la credibilidad de la política fiscal y debilitaría los indicadores crediticios de Uruguay". En junio mantenían el “investment grade” otorgado en 2014 pero cambiaron la perspectiva de la calificación de estable a negativa, considerando insuficiente la reducción del gasto público.

A fin de mayo de 2017 la calificadora Standard & Poor’s mejoró la calificación de la deuda uruguaya teniendo en cuenta que la economía creció en 2016, elogió el manejo de la deuda externa, destacó la consolidación fiscal y la disminución del déficit así como la convicción de que “el Gobierno implementará políticas correctivas oportunas para la consolidación fiscal" (WWW.STANDARDANDPOORS.COM/RATINGSDIRECT)

La central sindical manifestó sus discrepancias con la política de ajuste y aumentó las medidas de lucha pero no logró revertir la situación. Los gremios docentes comenzaron a adoptar nuevas medidas de lucha desde fines de mayo de 2017. El 9 de mayo la Coordinadora de Sindicatos de la Enseñanza del Uruguay (CSEU) presentó la Plataforma reivindicativa que impulsará en el marco den la discusión presupuestal a desarrollarse en el espacio del estudio y aprobación de la próxima Rendición de Cuentas y Balance Presupuestal, la defensa de la educación pública, el cumplimiento del compromiso de tender al 6% del PBI para la educación, más 1% destinado a la investigación y desarrollo. La ANEP nuclea 70 mil trabajadores, la UdelaR está en el entorno de los 12 mil trabajadores

Ante la falta de respuesta del PE y la imposibilidad de iniciar las negociaciones para la rendición de cuentas de 2017, la Federación Uruguay de Magisterio (FUM-TEP) ) se declaró en conflicto y decretó dos paros nacionales para el 14 y 21 de junio, por una plataforma reivindicativa que agrega media canasta familiar como salario de ingreso, reconocimiento y pago de 10hs semanales para corrección, entre otros puntos. La Federación Nacional de Profesores de Enseñanza Secundaria (FENAPES) resolvió la realización de paros regionales que comenzaron el 30 de mayo

  1. Los principales impactos sociales y políticos

Durante 2015 y 2016 el ajuste no logró sus objetivos declarados de reducir el déficit fiscal y la inflación, tampoco tuvo como respuesta un aumento de la inversión, la economía se estancó, se redujo el número de personas trabajando y el aumento anual del salario real, aumentó el desempleo y el empleo de mala calidad, el número de personas pobres se mantuvo constante en 2015.

¿se lograron los objetivos reales? El gobierno cumplió con las recomendaciones del FMI y las calificadoras de riesgo pero se deterioraron las relaciones con el movimiento sindical y popular.

La satisfacción del capital financiero con la política del gobierno uruguayo se manifestó en la demanda de bonos en dólares por 5.300 millones en julio de 2016, que superó ampliamente el monto ofrecido y tuvo una importante participación de bancos estatales europeos y asiáticos. Se colocaron bonos con vencimiento en 2027 con una tasa de 3,52% anual y con vencimiento en 2050 al 4,93% anual, por un total de 1.147 millones de dólares estadounidenses (BCU, 2017: 10). El Ministro Astori declaró que “Esta nueva operación confirma una vez más la confianza que los inversores internacionales tienen en la fortaleza de la economía de la República y en la política económica del Gobierno. De hecho, se trató de la emisión de plazo más largo entre todos los países emergentes en lo que va del año.” 3

Las propuestas que expresan los intereses del capital nunca tienen en cuenta la posibilidad de aumentar los impuestos al capital y a sus ingresos, no aceptan que los salarios aumenten su capacidad de compra, deterioran las condiciones de vida de los sectores populares que precisan más gasto público en educación, en salud y en vivienda, descargan los costos sobre los trabajadores y aumentan la plusvalía.

La inflación medida por el promedio anual del Índice de Precios al Consumo (IPC), en 2015 fue igual a la de año anterior y en 2016 fue mayor que en 2015. El promedio anual del Índice Medio de Salarios Reales (IMSR) aumentó desde 2004 hasta 2014 a una tasa media acumulativa anual del 4,2%, siendo de 4,6% para los asalariados privados y 3,7% para los públicos; durante 2015 y 2016 los aumentos fueron de 1,6% (Cuadro 4). Cabe observar que en diciembre de 2016 se consideraron resultados muy positivos los aumentos del IPC y del IMSR, comparando los valores de los índices de ese mes con los de diciembre de 2015, pero la forma adecuada de medir es tomando los promedios anuales y no un solo mes.

El Índice Medio de Pasividades Reales se construye aumentando las pasividades nominales el primero de enero de cada año en el porcentaje de aumento del Índice Medio de Salarios Nominales del año anterior, como lo establece la Constitución y se deflacta por el IPC. Como se aprecia en el Cuadro 4, se congelaron en 2016. Cabe observar que las pasividades más bajas tuvieron aumentos mayores que no se tienen en cuenta en el Índice construido

Cuadro 4. Precios, salarios y pasividades

 

IPC

IMSR

IMPR

2014

8.8

5.2

3.15

2015

8.7

1.6

3.33

2016

9.6

1.6

0.19

Fuente: INE y MEF

Según el INE las personas pobres fueron el 9.3% de la población en 2016 y el 9.6% en 2015; el cambio es irrelevante en un contexto con menos personas trabajando, más desempleados y empleos de mala calidad. Los indicadores de distribución del ingreso muestran estabilidad en los últimos años, omitiendo algo más de 7.300 millones de dólares anuales de ingresos del capital.

El INE difundió la información sobre pobreza y distribución del ingreso correspondiente a 20164 señalando que “cada 1.000 personas, 94 de ellas no superan el ingreso mínimo para cubrir las necesidades básicas alimentarias y no alimentarias consideradas por esta metodología” (INE 2017,p.28). Es una cifra considerada como la más probable y al mismo tiempo el INE indica que existe un 95% de probabilidad que se encuentre entre 9.0% y 9.8% (p.52), es decir que podría ser un poco menor o un poco mayor, no es un dato categórico.

El porcentaje de la población y el número de personas pobres comenzaron una tendencia a la baja en 2005 hasta 2014; este último año se redujo un 2% que significó 67.200 personas (Cuadro 5). Si se considera que los porcentajes son exactos, el número de personas pobres aumentó en 2015 y se redujo en 2016. Con más cuidado, se concluye que el número de personas pobres se estabilizó en 2014 y durante los dos siguientes no se observan cambios significativos.

Cuadro 5. Población y personas pobres. En miles

Año

Población

 

%

Personas

pobres

2012

3.426.5

12.4

424.9

2013

3.440.2

11.7

402.5

2014

3.453.7

9.7

335.0

2015

3.467.1

9.7

336.3

2016

3.480.2

9.4

327.1

FUENTE: INE (2017) Estimación de la pobreza por el Método del Ingreso2016

2016 y INE (2014) Estimaciones y proyecciones de la población de Uruguay: metodología y resultados Revisión 2013 en http://www.ine.gub.uy/web/guest/estimaciones-y-proyecciones

Desde 2004 hasta 2014 el número de personas ocupadas aumentó en forma permanente, el número de desocupados se redujo y la mejora en la calidad del empleo se aprecia en el significativo aumento del empleo sin restricciones. En 2015 estas tendencias se revirtieron, comenzó la reducción del número de personas trabajando y en 2017 trabajaron sesenta y cuatro mil personas menos que en 2014, las personas desempleadas fueron 20.000 más y de las que perdieron empleos 60.000 eran sin restricciones5.

El INE estima el nivel y la calidad del empleo de los trabajadores que no son pobres (Cuadro 6) y se aprecia que la reducción de la pobreza hasta 2014 se asocia a: a) el aumento de la Tasa de Empleo (TE, porcentaje de la población ocupada sobre la Población en Edad de Trabajar) que alcanzó un máximo en 2014 y se redujo los dos años siguientes lo que implica que hay menos personas trabajando; b) una baja tasa de desempleo (TD, porcentaje de la población desempleada en la Población Económicamente Activa) que tuvo variaciones irrelevantes entre 2012 y 2014 y aumentó más de1% durante los dos años siguientes; c) la reducción del subempleo (Se, porcentaje de personas ocupadas que quieren y pueden trabajar más horas) que alcanzó un mínimo en 2014 y aumentó durante los dos años siguientes.

Con esos antecedentes llama la atención que no aumente el número de trabajadores pobres cuando se reduce el número de ocupados, aumentan los desempleados y los subempleados. Se puede suponer como atenuantes el aumento de la cobertura del Sistema Nacional Integrado de Salud, ya que por cada persona cubierta el INE imputa el equivalente de una cuota mutual y el posible aumento del salario real de algunos trabajadores.

Cuadro 6 Nivel y calidad del empleo de los trabajadores que no son pobres

Año

TE

TD

Se

2012

60.9

5.3

6.1

2013

60.6

5.5

5.8

2014

61.4

5.7

5.7

2015

60.1

6.4

6.3

2016

59.5

6.8

7.3

FUENTE: INE Estimación de la pobreza por el Método del Ingreso.

http://www.ine.gub.uy/linea-de-pobreza1

El INE calcula dos indicadores de distribución del ingreso, el Índice de Gini y una medida de la desigualdad por la relación entre el ingreso de las personas que forman parte del 10% de las familias de mayores ingresos y el de las personas que forman parte del 10% de las familias de menores ingresos.

Se explicó que “El índice de Gini varía entre cero y uno, indicando mayor nivel de desigualdad cuanto más cercano a uno se encuentre.” Durante el período 2006 -2016 el indicador se redujo de 0,455 el primer año a 0,383 el último (INE 2017, p.42). Este último año el índice tiene una probabilidad del 95% de ubicarse entre 0.381 y 0.385 (p.53). La desigualdad (D) medida por el cociente entre el ingreso medio per cápita con valor locativo del primer y último decil era 17.9 en 2006 y se redujo a 11.3 en 2016 ( p. 45).

Como se puede apreciar en el Cuadro 7 los resultados de los últimos años muestran leves fluctuaciones, son probables los aumentos del índice de Gini así como el de Desigualdad en 2013 y 2015, lo que se pueden interpretar como una distribución del ingreso sin cambios significativos.

Cuadro 7. Indicadores de distribución del ingreso

Año

Gini

D

2012

0,379

11.8

2013

0,384

12.0

2014

0,381

11.6

2015

0,386

11.8

2016

0,383

11.3

FUENTE: INE Estimación de la pobreza por el Método del Ingreso.

http://www.ine.gub.uy/linea-de-pobreza1

Desde que entró en vigencia la reforma tributaria, la Dirección General Impositiva (DGI) informa la recaudación de impuestos a los ingresos del capital y del monto de las exoneraciones. Con esta información es posible calcular los ingresos del capital, incluyendo las ganancias de las empresas, los intereses de todo tipo y los alquileres (de viviendas, locales comerciales, tierras, maquinarias, vehículos, etc.)6.

El promedio anual de ingresos del capital, comprobado con datos de la DGI después del pago de impuestos, durante el período 2010-2014, fue de 10.551 millones de dólares. Con información de la Balanza de Pagos que construye el Banco Central del Uruguay (BCU), del total se pueden diferenciar 8.473 millones de dólares anuales del capital nacional y 2.078 del capital extranjero. La Encuesta Continua de Hogares sólo registra el 7,8% y omite el 92,2% de los ingresos del capital local. Esta omisión cuestiona los indicadores sobre distribución y desigualdad del ingreso.

La presión fiscal sobre los ingresos del capital, es decir el cociente entre los impuestos pagados y los ingresos, fue 10,9%; en otras palabras, cada $100 que se apropió el capital, solo pagó $10,90 como impuestos y le quedaron $89,10.

Los comprobados por la DGI son sólo una parte de los ingresos del capital, pero los que registra la Encuesta Continua de Hogares fueron solo el 7,8% de estos. El gobierno utiliza los datos de la ECH para estimar los impactos de la política tributaria o la capacidad contributiva del capital y se equivoca porque no tiene en cuenta el 92,2% de los ingresos del capital.

La DGI estimó que la evasión del IRAE7, entre 2000 y 2013, se redujo desde un 60% hasta un 40% en el último año (DGI-DEET, 2016). Se puede considerar una tasa intermedia, para el período 2010-2014, de un 50% de evasión sobre la recaudación del IRAE (1.237 millones de dólares anuales), lo que agrega 618.5 millones de dólares a los ingresos del capital señalados al comienzo. A su vez, además están las ganancias de las empresas que optaron por pagar IMEBA y no pagan IRAE que agregan 112.5 millones de dólares anuales y la estimación propia de la evasión del IRPF que es de 557.1 millones de dólares anuales. El resultado son 11.839.1 millones de dólares anuales.

Con una perspectiva de clase los ingresos que los patrones declaran como generados por su trabajo y las remuneraciones de los directores de sociedades anónimas y del personal directivo de las empresas se pueden considerar ingresos del capital. El promedio anual fue 2.000 millones de dólares y sumados a los ingresos del capital documentados por la DGI, a la evasión del IRAE estimada por la DGI, la evasión del IRPF en el pago de arrendamientos de acuerdo a nuestra estimación y las ganancias de los empresarios que pagan IMEBA, se llega a que los ingresos del capital son 13.840 millones de dólares anuales que representan el 27.2% de un PIB promedio anual del período de 50.856 millones de dólares según el Banco Mundial.

Se observan dos paradojas, la primera es que los hogares uruguayos declaran más ingresos del capital a la DGI que a la ECH. La segunda la definimos como “la paradoja de Gini” y consiste en que cuando residentes en el país venden su capital a no residentes, se reducen los ingresos del capital local que debería registrar la ECH y como consecuencia mejora la distribución del ingreso de acuerdo a este Índice.

La interpretación equivocada de los resultados del INE pueden hacer pensar que la política de ajuste tiene efectos benéficos y puede mantenerse sin cambios; bien analizados no indican una reducción de la pobreza ni una mejora en la distribución del ingreso, en un contexto de menos personas trabajando, reducción del consumo, aumento del desempleo y del empleo de mala calidad, se requieren cambios en la política económica8.

El Frente Amplio asume también un importante costo político. Tres encuestas sobre intención de voto realizadas en abril (Factum, Opción y Radar) coinciden en señalar que el FA sólo capta aproximadamente un 30% de las decisiones seguido a uno o dos puntos por el Partido Nacional9. Se destaca también el aumento de votantes decididos a votar en blanco o anulado, en porcentajes que van de 18% a 30% según la encuesta

El Observador, diario de oposición caracterizado por la crítica implacable al gobierno, el 8 de abril tituló “Pobreza e indigencia retomaron el proceso de reducción durante 2016” y comentó “El crecimiento de la economía durante 2016 se vio reflejado en los principales indicadores sociales del país. La pobreza, la indigencia y la desigualdad se redujeron durante el último año, y dejaron atrás un año en el cual se había detenido el proceso de reducción del número de hogares que enfrentan privaciones.” Se suma a decir ¡van bien, sigan con el ajust

  1. La política alternativa

La política económica siempre admite opciones, no hay una sola forma de resolver los problemas con medidas de los gobiernos, la elección no es técnica, son decisiones políticas. La caída de la demanda externa se puede compensar con un aumento de la demanda interna, aumentando los impuestos al capital y sus ingresos, para financiar aumentos de salarios, de la inversión pública, de la demanda interna y del empleo.

En la próxima Rendición de Cuentas es posible aumentar la inversión pública, el gasto para mejorar las condiciones de vida de los que tienen bajos ingresos y al mismo tiempo reducir el déficit fiscal. Se ha puesto énfasis en las dificultades que genera la situación internacional, pero el impacto de la contracción de la demanda interna fue más importante que la externa. Si el PIB crece, al mismo tiempo y en el mismo porcentaje crecen los ingresos generados en el país, aumentando el gasto público y los salarios reales en el mismo porcentaje no se modifica el peso del Sector Público en la actividad económica ni la distribución del ingreso.

Los ingresos del capital llevan diez años creciendo y pagan muy pocos impuestos. En los últimos meses como resultado de la devaluación aumentó la plusvalía apropiada por el capital acumulado en la cadena agroexportadora, desde los dueños de la tierra, pasando por los estancieros y los sojeros, hasta los frigoríficos y las empresas exportadoras. Un caso extremo es el enriquecimiento de los dueños de la tierra. El precio de venta promedio por hectárea en las transacciones realizadas en 2004 fue de 664 dólares, llegó a un máximo de 3.934 dólares en 2014 y se ubicó en 3.584 dólares en 2015 (MGAP-DIEA, 2017: 6), es decir, se multiplicó por seis. Fue el resultado de las decisiones del Partido Comunista Chino que resolvió aumentar el consumo de la población lo que derivó en un aumento de las importaciones de productos agropecuarios, la mayor demanda externa aumentó los precios internacionales, la rentabilidad de la producción agropecuaria, el precio de la tierra y al fortuna de los terratenientes de todo el Cono Sur.

Las perspectivas de los sujetos colectivos sobre el presupuesto y las rendiciones de cuentas son contradictorias y las medidas que proponen distribuyen los costos y beneficios de distinta forma por lo que se pueden considerar un reflejo de los diferentes intereses. Los sectores populares precisan que mejore la educación pública desde la escuela hasta la Universidad, y para lograrlo se precisan más locales, más docentes y mejores remuneraciones. Lo mismo ocurre con la salud pública, los sectores populares precisan más hospitales, más médicos y que se eliminen los copagos que limitan el acceso a las mutualistas. También precisan que aumente el gasto público para atenuar los problemas de vivienda y medio ambiente.

De acuerdo a la canasta de bienes y servicios que utiliza el INE para calcular el IPC, el 30% de las familias de ingresos más bajos gastan el 0.5% de sus ingresos en educación y el 8.3% en salud, mientras que el 30% de las familias de ingresos más altos gastan el 3.5% de sus ingresos en educación y el 12.6% en salud (INE 2008). Estos datos muestran que las familias de altos ingresos, generados por la propiedad de medios de producción, compran servicios privados de educación y de salud.

A las familias de altos ingresos no les interesa la enseñanza pública, la salud pública o la construcción de viviendas. Los niños y jóvenes asisten a la enseñanza privada por qué pueden pagar 5.000 o 10.000 dólares por alumno cada año; atienden la salud con seguros privados; compran al contado viviendas de un millón o más de dólares. Como consecuencia les interesa que baje el gasto público para pagar menos impuestos.

La central sindical así como algunas organizaciones políticas que integran el FA (PIT-CNT, 2016; Espacio 56, 2017; PCU, 2017) coinciden en la propuesta de aumentar los impuestos al capital y sus ingresos. Tres organizaciones que integran el Frente Amplio (FA), Compromiso Frenteamplista (CF), el Movimiento de Participación Popular (MPP) y el Partido Comunista del Uruguay (PCU), elaboraron un documento que “plantea propuestas en referencia a la política salarial, el resultado del sector público, algunas necesidades de inversión en infraestructura, las fuentes de financiamiento de un plan contracíclico de expansión del gasto y la lógica que orienta a este plan. Se concluye finalmente que existe espacio para llevarlo adelante” (El Popular 2015:10).

En mayo de 2017 el ICD elaboró una nueva propuesta aprobada por la dirección del PIT - CNT (ICD 2017) actualizando sus documentos anteriores, recordando los compromisos del gobierno en su programa electoral, estimando los recursos que deberían asignarse en los próximos años y planteando alternativas de financiamiento desde la reasignación de gastos hasta el aumento de impuestos. Por ejemplo, aumentar la tasa del IRAE, revisar el Impuesto al Patrimonio (aumentar la tasa, bajar el mínimo no imponible, ajustar los valores de los bienes gravados) y las tasas del IRPF categoría I (sobre el capital) para hacerlas progresivas..

La propiedad de la tierra y los ingresos generados deberían ser una fuente prioritaria de ingresos públicos. En el período 2012-2015 la recaudación de impuestos sobre las actividades agropecuarias fue de 315 millones de dólares anuales y la presión fiscal10 fue de 8,1%. Para 2016 se proyecta una reducción de la recaudación a 254 millones de dólares y una igual presión fiscal (Tambler y Barboza, 2016: 335).

Es necesario que los aumentos de los salarios nominales superen el resultado de multiplicar el crecimiento del PIB por la inflación proyectadas, aproximadamente un 10% (1,015 x 1,08). Si el gasto público y los salarios aumentan menos del 10%, los mayores ingresos serán apropiados por los dueños del capital y de la tierra. Si se adelantan los aumentos de los salarios públicos y de las pasividades, aumentará la demanda interna de bienes y servicios de primera necesidad, mejorarán las condiciones materiales de vida de los sectores populares, aumentará el ritmo de crecimiento del PIB y del número de personas trabajando.

El aumento de la inversión pública contribuirá a superar la caída del nivel de actividad que se percibe en la industria de la construcción, por ejemplo con un plan de vivienda para los sectores populares así como nuevos edificios para la educación y la salud. La inversión en las empresas públicas contribuye a desmercantilizar actividades y a reducir la dependencia, producen bienes y servicios que no son para vender con ganancia ni dependen de estrategias del capital extranjero.

La financiación de la inversión pública en algunas obras se puede implementar con el criterio de que los que rompieron las carreteras y los que contaminaron la cuenca del río Santa Lucía se hagan cargo de los costos, de lo contrario si se financia con impuestos se socializan las pérdidas. Es posible financiar las inversiones en Obras Sanitarias del Estado (OSE) con un adicional al Impuesto a la Renta de las Actividades Económicas que grave a las actividades que contaminan la cuenca del  río Santa Lucía. La reconstrucción de las carreteras se puede financiar con peajes o con un impuesto sobre los peajes, que aumenten de acuerdo al peso transportado; en cada peaje se instala una balanza electrónica en el suelo, el peso de cada vehículo pone en marcha el cálculo de lo que tiene que pagar y el programa imprime el ticket que queda a disposición de los cajeros o se debita del adelanto para el peaje electrónico. Los fleteros transferirían este costo y lo tendrían que pagar, por ejemplo, las plantas de celulosa así como  los exportadores de soja y otros bienes agropecuarios instalados en Zonas Francas y por lo tanto, exonerados de todos los impuestos.

A los materialistas no les llama la atención que los economistas de las consultoras que asesoran empresas y las agencias calificadoras de riesgo compartan la receta del FMI para licuar los aumentos de los salarios y del gasto público, o que en la gama de medidas que proponen nunca incluyan los impuestos al capital y sus ingresos. En los principales medios de comunicación sobredimensionan los impactos negativos de la coyuntura internacional y no hacen referencia a las medidas posibles para superarlos. Hace un siglo y medio Carlos Marx advirtió que

“La economía política, cuando es burguesa, es decir, cuando ve en el orden capitalista no una fase históricamente transitoria de desarrollo, sino la forma absoluta y definitiva de la producción social, sólo puede mantener su rango de ciencia mientras la lucha de clases permanece latente o se trasluce simplemente en manifestaciones aisladas.” (1859/1968 Tomo I: XVIII).

Las propuestas, la movilización y la lucha del movimiento sindical y popular pueden incidir en las decisiones que se adopten, que de lo contrario dejarían sólo al gobierno sometido a las presiones de las cámaras empresariales y los organismos representantes de intereses extranjeros como las instituciones financieras, las calificadoras de riesgo, las consultoras que asesoran al capital y los medios de comunicación que financian.

En el Uruguay capitalista y dependiente es inevitable respetar al capital porque de sus decisiones dependen los niveles de inversión y de empleo. El reconocimiento de su dominación obliga a utilizar al máximo los márgenes disponibles para las decisiones del gobierno y erosionar su poder progresivamente, si se aspira a construir una sociedad sin dominación ni explotación.

Bibliografía

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Ugarteche, Ó. (2010) Historia crítica del Fondo Monetario Internacional. México D.F., UNAM.Recuperado en http://www.obela.org/

1Economista, integrante del Sistema Nacional de Investigadores.

2Ver http://www.bcu.gub.uy/Estadisticas-e-Indicadores/Cuentas%20Nacionales/presentacion05.htm

Cuenta corriente. Miles de pesos constantes 2005

3https://www.mef.gub.uy/19015/1/mef/astori:-demostracion-de-confianza-mundial-en-uruguay.html

4 INE (2017) Estimación de la pobreza por el Método del Ingreso2016

5Instituto Nacional de Estadística (INE) (2017). Encuesta continua de hogares. Enero 2017. Actividad, Empleo y Desempleo. Montevideo, INE.

6 La versión detallada de las estimaciones se encuentra en “PROCEDIMIENTO DE CÁLCULO DE LOS INGRESOS DEL CAPITAL.URUGUAY, 2008 – 2014” disponible en Academia.edu o se puede solicitar a Esta dirección de correo electrónico está siendo protegida contra los robots de spam. Necesita tener JavaScript habilitado para poder verlo..

7 Impuesto a la Renta de las Actividades Económicas, es el impuesto a las rentas de las empresas (Nota de editores).

8BRECHA del 7 de abril de 2017, p. 12, La magia de los números

9 Ver http://www.elpais.com.uy/informacion/frente-partido-nacional-voto-factum.html, 27 de abril; http://www.elpais.com.uy/informacion/frente-amplio-partido-nacional-empatados.html, 28 de abril y http://www.gruporadar.com.uy/01/?p=2013

10Calculada como esta recaudación dividida el PIB agropecuario.

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